城市低保對象脫貧之路論文
一、持續(xù)貧困：以生存的意志度過每一天
我國現(xiàn)行的城市居民最低生活保障制度（簡稱“低保制度”）的設(shè)計(jì)思路和救助標(biāo)準(zhǔn)，決定了低保對象將持續(xù)生活在貧困之中。大量的研究表明，目前各級地方政府制定的救助標(biāo)準(zhǔn)僅能維持低保對象的基本生存，不足于預(yù)防貧困。如，亞行專家組通過測算發(fā)現(xiàn)，全國35個城市中的27個城市的救助標(biāo)準(zhǔn)低于估計(jì)的貧困線。其中，有17個城市的救助標(biāo)準(zhǔn)和估計(jì)的貧困線之間的差距大于10％[1].尚曉援教授的研究結(jié)果證實(shí)，四個受訪城市的救助標(biāo)準(zhǔn)大體為當(dāng)?shù)仄骄杖氲?7-28%，而國際上被廣泛接受的標(biāo)準(zhǔn)是中位收入或人均收入的60%[2].
實(shí)際情況是，我國城市低保對象絕大多數(shù)生活在極端貧困中。僅以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)北京市東城區(qū)為例，抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，低保家庭的人均月消費(fèi)支出，僅相當(dāng)于該市一般家庭的42.7%，其中食品類一項(xiàng)就占整個家庭日常消費(fèi)支出的56%；低保家庭耐用消費(fèi)品的擁有量不僅遠(yuǎn)低于一般家庭，且多接近或者超出淘汰的使用年限；無房產(chǎn)權(quán)戶在九成以上，人均住房使用面積不足10平方米，且三分之一以上者仍居住在破舊及危房中。不僅如此，物質(zhì)匱乏也使低保家庭滋生出一種日益增長的無能為力和沒有尊嚴(yán)的感覺，一種除每日掙扎生存外不能思考、規(guī)劃或夢想的感覺。如，基于經(jīng)濟(jì)原因，超過八成的低保家庭表示已多年沒有去過娛樂場所，近六成的低保家庭自述無法參與社區(qū)活動和社會交往，半數(shù)左右的低保家庭坦言沒有錢讓孩子參加課外活動，等等[3].
更為嚴(yán)重的是，城市低保家庭雖然以生存的意志度過每一天，努力應(yīng)對貧困，但由于缺乏向上攀登的機(jī)會階梯，難以實(shí)現(xiàn)尋求一種更美好生活的愿望。試想，如果階梯到位，其努力可以幫助他們擺脫貧困。而最好的機(jī)會階梯，應(yīng)是為他們創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會[4].
二、擺脫貧困：有工作就是福
在有關(guān)城市低保對象如何擺脫貧困的討論中，一個頗有影響的觀點(diǎn)認(rèn)為：就業(yè)是城市低保對象擺脫貧困的最佳途徑。本文認(rèn)同這一判斷，并提出以下三個理由加以佐證。
第一、對低保家庭而言，在普遍缺乏物質(zhì)和生產(chǎn)性資產(chǎn)的情況下，勞動力實(shí)際上構(gòu)成了其眾多生存策略的核心內(nèi)容，因而可能是其主要甚至是惟一的資產(chǎn)。為低保家庭提供運(yùn)用其最有價(jià)值的資產(chǎn)——勞動力就業(yè)的機(jī)會，其脫貧效果可能最為彰顯。
第二、城市低保對象擁有豐富的勞動力資產(chǎn)。主要表現(xiàn)在量大（絕對數(shù)量）、面廣（普遍程度）兩個方面。與其他發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的城市貧困人口相比，我國城市低保對象的一個突出特征是：勞動年齡人口（男性16-59歲，女性16-54歲）所占比重較大。根據(jù)學(xué)者唐鈞的估計(jì)，在全國1930.8萬（2002年6月的數(shù)據(jù)）城市低保對象中，處于勞動年齡階段的四類對象（下崗職工、失業(yè)人員、待崗職工和在職職工）約占全部對象的61%.如果加上與他們相關(guān)的“低保家庭其他成員”，總計(jì)高達(dá)85%[5].也就是說，我國城市低保對象可能具有就業(yè)潛力的人口超過八成。而香港特區(qū)的情況則有所不同。以香港綜合社會保障援助計(jì)劃為例，截止到2003年12月，香港綜援計(jì)劃個案總計(jì)290206萬人，其中年老者占整個綜援人口的50.7%，永久性殘疾占5.4%，健康欠佳者占7.7%，單親家庭占12.9%，低收入者占4.7%，失業(yè)人員占17.3%，其他人員占1.5%[6].換句話說，即便滿打滿算（單親家庭、低收入者和失業(yè)人員三者合計(jì)），香港特區(qū)全部綜援個案中，可能具有就業(yè)潛力的人口約占四成。不足大陸地區(qū)的半數(shù)。
城市低保對象的另一個典型特征是：處于勞動年齡段的未就業(yè)人員多，涉及面廣。基于北京市東城區(qū)的調(diào)查結(jié)果，在受訪的1275名低保家庭成員中，共有909人屬于勞動年齡人口，其中未就業(yè)人員高達(dá)539人，占勞動年齡人口總量的57.3%.進(jìn)一步分析表明，在這些未就業(yè)人員中，共涉及低保家庭383戶，占調(diào)查總戶數(shù)的81.3%.也就是說，有八成多的低保家庭至少右一名處于勞動年齡段的未就業(yè)人員。
顯然，城市低保對象儲備著豐富的勞動力資源，與我國急劇的經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型和低保制度建立初衷直接關(guān)聯(lián)。因?yàn)椋覈捅Ｖ贫冉⒌囊粋�重要目標(biāo)就是配合國有企業(yè)改革、為失業(yè)和下崗職工提供基本生活保障。而大量失業(yè)、下崗人員進(jìn)入低保群體，自然會形塑其生態(tài)，形成一個有別于傳統(tǒng)對象（以“三無”對象為主）的人口結(jié)構(gòu)。正因如此，通過提供就業(yè)機(jī)會來挖掘低保對象蘊(yùn)藏的寶貴資源，無論是對深化城市低保制度抑是緩解城市“新貧困”，都具有特別重要的現(xiàn)實(shí)意義和政策意含。
第三、絕大多數(shù)城市低保對象具有強(qiáng)烈的就業(yè)意愿和動機(jī)。就業(yè)意愿和動機(jī)是勞動力資源進(jìn)入勞動力市場的前提。眾多文獻(xiàn)顯示，造成低保家庭生活困難的主要原因是勞動力長期下崗或失業(yè)[7]；低保家庭目前遇到的最大困難找工作難[8]；低保家庭最希望社會或政府提供的幫助是為家庭成員提供就業(yè)機(jī)會[9].北京市東城區(qū)的調(diào)查資料也印證了這一點(diǎn)。在受訪的539名有勞動能力的低保未就業(yè)人員中，89.1%的人表示有就業(yè)的意愿。在余下者中，大多是限于自身年齡，健康狀況，文化技能和有家庭成員需人照顧。
事實(shí)上，目前許多城市的低保對象每年以數(shù)萬計(jì)的速度退出低保制度庇護(hù)，正是積極就業(yè)政策產(chǎn)生的獨(dú)特功效。據(jù)媒體報(bào)道，截至2003年9月末，天津市通過建立失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障和再就業(yè)聯(lián)動機(jī)制，已有5萬多名"低保戶"實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，主動退出吃"低保"行列。上海市實(shí)行勞動就業(yè)和民政救助聯(lián)動以來，僅2003年就有5萬多低保家庭退出“低保”，走上就業(yè)崗位。江西省通過政府購買崗位等多種就業(yè)形式，2003年享受城市低保的人數(shù)比2002年年減少了13萬人，首次出現(xiàn)負(fù)增長。
由此可以看出，對低保家庭而言，就業(yè)有助于走出貧困，恢復(fù)自身價(jià)值和尊嚴(yán)，代表著一種福氣；對政府而言，提供低保對象就業(yè)機(jī)會，促進(jìn)其就業(yè)和再就業(yè)，是減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，維護(hù)社會穩(wěn)定的重要舉措，也是低保制度規(guī)范化的核心內(nèi)容和未來的工作重點(diǎn)。
三、就業(yè)難點(diǎn)：最后雇傭或者根本不被雇傭的人
就業(yè)的關(guān)鍵在于勞動力的質(zhì)量和脆弱程度。從收入和健康的角度看，脆弱性是指一個人在一段時間內(nèi)將要經(jīng)歷的收入和健康貧困的風(fēng)險(xiǎn)[10].脆弱性是一個動態(tài)的概念，難以用單項(xiàng)指標(biāo)測量。本文擬用年齡、文化程度、專業(yè)技能、健康狀況、未就業(yè)時間和家庭負(fù)擔(dān)等指標(biāo)來量度處勞動年齡段未就業(yè)的城市低保對象（簡稱“低保未就業(yè)人員”）的質(zhì)量和脆弱性。如無特別說明，下文資料主要來自北京東城區(qū)低保對象的抽樣調(diào)查。
1.年齡以中高齡居多。調(diào)查結(jié)果顯示，受訪對象中，年齡在30歲以上的占90.2%，35歲以上的占79.9%，可見低保未就業(yè)人員多處中高年齡。這一年齡結(jié)構(gòu)與勞動力市場需求存在較大差距。據(jù)調(diào)查，2004年北京市用工單位年齡要求在30歲以下的占71.4%，35歲以下的占91.9%[11].
2.文化程度以初高中為主。資料顯示，受訪對象中，文化程度為小學(xué)及以下的占8.4%，初中的占38.6%，高中（職高、技校、中專）的占50.3%，大專及以上的占2.8%.可見，低保未就業(yè)人員以初高中文化程度為主，兩者合計(jì)占88.9%.這一學(xué)歷結(jié)構(gòu)與勞動力市場需求的差距也很明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年北京市用工單位文化程度需求為大專及以上的占總需求量的39.3%，為高中的（職高、技校、中專）占總需求量的42.3%，為初中及以下的占總需求量的9.2%[12].
3.無技術(shù)或技能單一。勞動部門頒發(fā)的技術(shù)證書是勞動者擁有特定專業(yè)技能的客觀標(biāo)準(zhǔn)之一。從調(diào)查結(jié)果看，78.1%的低保未就業(yè)人員沒有任何專業(yè)技術(shù)證書。即便是已獲得技術(shù)證書的人員，其勞動技能也十分單一。如，持有機(jī)動車駕駛證者超過半數(shù)。這顯然與勞動力市場需求有一定的落差。數(shù)據(jù)顯示，2004年北京市用工單位對
求職者各項(xiàng)技術(shù)等級有要求的占44.6%[13].
4.健康狀況普遍較差。調(diào)查顯示，在受訪的539名低保未就業(yè)人員中，自述身體狀況較差的占42.8%，其中患有慢性疾病和嚴(yán)重疾病的比例高達(dá)25.6%；患有不同類型殘疾的占19.3%；完全喪失和部分喪失勞動能力的分別占9.7%和25.4%.
5.未就業(yè)時間長。調(diào)查結(jié)果表明，絕大部分低保未就業(yè)人員長期處于無工作狀態(tài)。數(shù)據(jù)顯示，71.6%的人累計(jì)無工作時間達(dá)3年以上，57.2%的人累計(jì)無工作時間在5年以上，31.4%的人累計(jì)無工作時間在10年以上。
6.家庭不能獨(dú)立生活的人多。在調(diào)查的1275低保家庭成員中，老年人（60歲以上）占10.8%，在校學(xué)生占20.1%，身患各種疾病的占28.6%，殘疾人占12.7%；生活半自理和完全不能自理的合計(jì)占9%.從涉及的家庭數(shù)看，生活半自理和完全不能自理的涉及103個家庭，占家庭數(shù)的21.9%；在校學(xué)生涉及238個家庭，占家庭數(shù)的50.5%，老年人涉及115個家庭，占家庭數(shù)的23.4%.顯然，老、幼、病、殘人員在低保人口或家庭中占有相當(dāng)?shù)谋戎亍＜彝ゲ荒塥?dú)立生活的人多，不僅會增加家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也會拖累其他成員進(jìn)行有收入的勞動。
由上可知，城市低保未就業(yè)人員的典型特征是：中高齡初級勞動力，不良的健康狀況，長期未就業(yè)，家庭中不能獨(dú)立生活的人多以及家庭成員獲得經(jīng)濟(jì)收入的機(jī)會就限。應(yīng)當(dāng)說，在勞動力市場總量和結(jié)構(gòu)失衡的背景下，在日益激烈的就業(yè)市場競爭中，這批人顯然處于弱勢地位。倘若把目前勞動力市場需求人員加以排序，可以肯定，他們屬于勞動力市場中最后雇用或根本不被雇傭的人。
四、政策選擇：投資于工作崗位和社區(qū)
上文分析表明，我國城市低保對象主要是這樣一類弱勢人群：他們持續(xù)生活在貧困中。雖然就業(yè)是擺脫貧困的最佳途徑，但限于勞動力的質(zhì)量和脆弱性，他們大多淪為勞動力市場中最后雇用或根本不被雇傭的人。
針對城市低保對象的脫貧政策必須根基于他們的實(shí)際需要。而投資于工作崗位和社區(qū)是當(dāng)前政策的現(xiàn)實(shí)選擇。具體而言，基于城市低保對象年齡偏大，文化程度不高，無技術(shù)或技能單一，健康狀況普遍較差，未就業(yè)時間較長和家庭不能獨(dú)立生活成員多的特點(diǎn)，有針對性地開發(fā)以社區(qū)為基礎(chǔ)的支持性就業(yè)項(xiàng)目，對保持低保家庭可持續(xù)生計(jì)，進(jìn)而幫助他們擺脫貧困至關(guān)重要。
所謂以社區(qū)為基礎(chǔ)的.支持性就業(yè)項(xiàng)目，其核心內(nèi)容主要有兩點(diǎn)。一是基于勞動力的支持性項(xiàng)目。由于絕大多數(shù)城市低保對象只有弱就業(yè)能力，有目的性的開發(fā)一些基于勞動力的支持性就業(yè)項(xiàng)目顯得尤為緊要。這些項(xiàng)目的目標(biāo)不在于有效利用低保家庭的勞動力資源，為社會創(chuàng)造更多的財(cái)富，而是通過就業(yè)這一政策工具增加低保家庭的收入，增強(qiáng)他們對生活的自控能力，進(jìn)而建立被貧困摧毀的尊嚴(yán)感。一句話，為城市低保對象提供工作機(jī)會是為了改善本人及家庭福利。二是就業(yè)支持性項(xiàng)目應(yīng)以社區(qū)為基礎(chǔ)。與其他就業(yè)人群相比，城市低保對象再就業(yè)有其特有的困難和障礙，如技能水平低，健康狀況差，家庭需要照顧的成員多，無法承受工作期間的交通費(fèi)用和難以利用職業(yè)訓(xùn)練將其技能轉(zhuǎn)化為可以轉(zhuǎn)業(yè)的技能等。而讓他們在社區(qū)內(nèi)就業(yè)有助于緩解上述問題。這是因?yàn)椋诩议T口工作不僅能大幅減少城市低保對象的就業(yè)成本，方便他們照料有需要護(hù)理的家人，更為重要的是，社區(qū)就業(yè)能配合城市低保對象的自身素質(zhì)。因?yàn)樯鐓^(qū)崗位（如社區(qū)保安、保潔、保綠等）對從業(yè)人員的年齡、文化程度和職業(yè)技能的要求相對較低，經(jīng)過短期的職業(yè)培訓(xùn)可以很快達(dá)到上崗要求。從這個意義上說，社區(qū)是城市低保對象工作機(jī)會的重要來源。
開發(fā)以社區(qū)為基礎(chǔ)的支持性就業(yè)項(xiàng)目，主要責(zé)任在政府。一方面，每天生活的重壓和渴望就業(yè)的意愿，迫使低保對象幾乎窮盡了所有的再就業(yè)資源和可能的就業(yè)機(jī)會，但限于經(jīng)濟(jì)因素和自身素質(zhì)，他們大多被排斥在勞動力市場之外，成為“剩余勞動力”，亟待政府的援手。另一方面，幫助社會特困群體就業(yè)和再就業(yè)，使他們擺脫貧困，既是政府應(yīng)有的責(zé)任，也是職責(zé)所在。
從現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)看，政府可采取三種方式為城市低保對象創(chuàng)造就業(yè)崗位。一是政府直接投資興辦公共服務(wù)工作項(xiàng)目，如平地造林、河道管理、市容整治、防疫防災(zāi)等。二是政府出資購買公益性崗位，如社區(qū)環(huán)境保潔、社區(qū)保安、社區(qū)車輛看管、小區(qū)物業(yè)管理等。三是培植低保對象自己的就業(yè)組織。如小額貸款組織，社區(qū)公共服務(wù)社等。這些項(xiàng)目或組織的開發(fā)和挖掘，不僅能為城市低保對象直接提供短期工作機(jī)會，支付其酬勞，以維持其基本生計(jì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“救急也要救窮”的目標(biāo)。從更長遠(yuǎn)一點(diǎn)看，也有助于改善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和管理，增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能。一言蔽之，開發(fā)以社區(qū)為基礎(chǔ)的支持性就業(yè)項(xiàng)目實(shí)際上是一個創(chuàng)建機(jī)會和本地財(cái)富的新循環(huán)。
應(yīng)當(dāng)說，為就業(yè)特困群體（包括城市低保對象）開發(fā)以社區(qū)為基礎(chǔ)的支持性就業(yè)項(xiàng)目，正日益受到政府的高度重視，其社會效益也很明顯。目前在全國開展的以“送政策、送崗位、送技能、送服務(wù)”為內(nèi)容的再就業(yè)援助行動，為就業(yè)特困群體創(chuàng)造了數(shù)以萬計(jì)的工作崗位，極大地改善了城市低保對象的貧困面貌。根據(jù)媒體報(bào)道，北京市2004年再就業(yè)援助活動周期間，全市將以社區(qū)公益性就業(yè)崗位為重點(diǎn)，為失業(yè)人員集中開發(fā)5000個就業(yè)崗位；上海市通過開發(fā)環(huán)境保護(hù)協(xié)管、市容環(huán)境協(xié)管、交通協(xié)管、社區(qū)助殘助老、衛(wèi)生消毒保潔等12個項(xiàng)目，預(yù)計(jì)2004年可使6萬下崗失業(yè)人員再就業(yè)。
然而，需要指出的是，政府在努力開發(fā)支持性就業(yè)項(xiàng)目并使之成為常設(shè)機(jī)制的同時，也應(yīng)盡早防止可能出現(xiàn)的兩個方面的問題。一是支持性就業(yè)對勞動力市場的沖擊，二是支持性就業(yè)可能降低就業(yè)者市場就業(yè)的意愿，產(chǎn)生“職場疏離”。
注釋:
[1]亞行專家組（2002）：《中國城市貧困問題研究》，未公開出版。
[2]尚曉援（2003）：《中國社會救助體系研究報(bào)告》，未公開出版。
[3]北京市東城區(qū)民政局北京市委黨校社會學(xué)教研部（2004）：《東城區(qū)完善最低生活保障制度，促進(jìn)低保人員勞動就業(yè)研究》，未公開出版。
[4]國際勞工局（2003）：《努力擺脫貧困》，國際勞工大會第91屆會議局長報(bào)告。
[5]唐鈞（2004）：《“可持續(xù)生計(jì)”與城市就業(yè)》，未公開出版。
[6]參見香港社會福利署網(wǎng)站
[7]湖南省統(tǒng)計(jì)局（2003）：《湖南省城鎮(zhèn)居民最低生活保障狀況調(diào)查報(bào)告》，來源于湖南省統(tǒng)計(jì)網(wǎng)站。
[8]民政部（2002）：《全國百城萬戶低保抽查結(jié)果》，來源于湖南省統(tǒng)計(jì)網(wǎng)站。
[9]資料源自作者的調(diào)查筆記。
[10]世界銀行（2001）：《2000/2001年世界發(fā)展報(bào)告：與貧困作斗爭》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社。
[11]參見北京統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)：“2004年什么條件的人最受用人單位歡迎？”
[12]同上
[13]同上