國有資產管理的兩個轉變和委托代理鏈條的收斂性論文

　　關于國有資產管理體制的探索，隨著新體制的浮出水面，而有了一個階段性結論。盡管各方面對此普遍持積極態度，但是這一新體制能否真正實現國有資產管理的保值增值、如何對其進行完善等重大問題，應該說，是仍需要進行深入研究和探討的。

　　一、國有資產管理體制改革的理論基礎。

　　1、基本假設。

　　假設1：“集體人”與“經濟人”的混合體假設。國有資產是全民所有財產的重要實現形式，社會主義國家是全民的代表，這其間內含著必然的假定，即社會主義國家的載體——政府及其工作人員具有“集體人”性質，是“利他的”。然而，實踐證明，“集體人”假設在現實生活中并不完全成立，無論是政府還是其工作人員都存在著實現自身利益最大化傾向——“經濟人”性質，而且這種性質往往在履行職責的過程中占據主導地位。當然，社會主義制度和馬克思主義意識形態的約束，使我國的體制改革過程中“集體人”的基本理念并沒有完全喪失。因此，我們假定，國有資產管理體制改革的利益相關者是一個“集體人”與“經濟人”的混合體。

　　假設2：信息不對稱假設。信息不對稱現象廣泛存在于經濟生活的各個方面，它的存在是諸多問題產生的根源，構成了研究這些問題的起點。實踐表明，信息不對稱現象同樣貫穿于國有資產管理體制改革的全過程。因而，我們仍然以信息不對稱作為研究該問題的基本前提。

　　2、基本理論。

　　自從人們把委托代理理論引入國有企業改革問題的研究，它為國有企業改革的研究提供了一個獨特的視角和重要理論基礎。同樣，委托代理理論也可以成為處于國有企業之上的國有資產管理體制研究的重要理論基礎之一，盡管國有資產管理體制改革的理論基礎是廣泛的。所以，本文將委托代理理論作為研究國有資產管理體制改革的基本理論視角。委托代理理論所涉及的既有委托人問題，也有代理人問題，在這里，我們主要從前者——委托人角度來進行探討。

　　二、國有資產管理體制改革的基本內涵。

　　依據委托代理理論，我們可以將整個國有資產委托代理鏈條劃分為三個層次。第一個層次就是全民作為委托人將全民財產委托給國家代理。理論上，社會主義國家的每個公民均是全民財產的主人，但是從全民財產的實際運行需要出發，必須要求存在一個客觀主體，由這一客觀主體代表全體公民行使對這些財產的各項權利。歷史實踐證明，國家是充當全民所有制財產的天然代表，國家所有制隨之誕生，這也是國有資產委托代理關系產生的起點。然而，國家是一個抽象、綜合的范疇，任何一個國家的運行過程都主要是由其政府來承擔，政府代理成為國家所有制的邏輯選擇。

　　此時，政府作為全民財產的代表，是將所有權和經營權集于一身，還是只控制所有權，交經營權于國有企業，決定了下一個層次的國有資產委托代理關系的存在與否。在社會主義市場經濟體制下，政府只充當全民財產的所有者代表，行使所有者權利，是我國經濟發展過程中的不得已選擇。正是這種不得已選擇形成了國有資產的第二個層次的委托代理關系：政府作為國有資產的所有者代表，通過一定的途徑和形式，以委托人身份把國有資產委托給企業代理經營，實現保值增值、壯大公有制經濟實力的目的。企業作為國有資產的經營者和參與市場競爭的微觀主體，其內部按照現代企業制度而形成的委托代理關系構成了第三個層次國有資產委托代理關系。

　　比較三個層次的委托代理關系，第一個層次國有資產委托代理關系長期內沒有更有效的替代方式；第三個層次國有資產委托代理關系現已達成基本的共識，所存在的問題是如何實現之；相比之下，恰恰第二個層次委托代理關系內部存在的諸多問題，制約了經濟體制改革的進一步推進。

　　實踐中，政府是一個龐大的機構體系，部門林立、層級眾多，究竟由政府的哪個部門、哪一級政府作為政府的`具體代表，行使對國有資產的所有權，一直處于探索的狀態。不同部門、不同級別政府之間，是集中行使對國有資產的所有權還是分散行使對國有資產的所有權，從不同角度細化了第二個層次國有資產委托代理關系，形成了不同的國有資產委托代理鏈條，構成了不同國有資產管理體制的主體內容。因此，國有資產管理體制改革的基本內涵在于第二個層次委托代理關系內部的鏈條調整。

　　三、“兩個轉變”——此次國有資產管理體制改革的基本特征。

　　1、國有資產委托人由集中轉變為分散。

　　傳統體制下（此次改革之前的國有資產管理體制，下同），即第二個層次委托代理關系內部鏈條上，政府作為委托人的重要特點是保持了集中性。作為全民財產的所有者代表——政府對于國有資產實行“統一所有、分級管理”，即國有資產的所有權是集中到中央政府的，由中央政府充當國有資產的惟一委托人。至于具體管理上，國有企業要分為兩部分。一部分由中央政府直接行使所有者管理權限，另一部分是由地方政府在中央政府的授權下，代表中央政府行使管理權限。

　　新體制下（此次改革之后的國有資產管理體制，下同），政府作為委托人的重要特點發生了轉變：由集中轉變為分散。中央政府不再是國有資產惟一委托人，地方政府也成為國有資產的所有者代表，它和中央政府一樣履行委托人職能，成為國有資產委托代理鏈條上的一個環節，只是二者分別對不同領域的國有資產履行委托人職能而已。

　　2、國有資產委托人內部，所有權權能的行使由分散轉變為集中。

　　傳統體制下，第二個層次委托代理關系內部鏈條上，在國有資產委托人內部，保持了所有權權能的分散性。所有權具體權能無外乎包括剩余索取權和剩余控制權、重要人事決策權、重大投資決策權、監督權等。中央政府是我國國有資產的惟一委托人，但是在中央政府行使國有資產所有者權利的過程中，將其權利進行了分解：財政部行使國有資產的剩余索取權和剩余控制權；中央企業工委或組織部行使重要人事決策權；國家計委行使重大投資決策權；國家經貿委行使監督權；勞動部門行使就業與工資決策權等。

　　新體制下，國有資產委托人內部所有權權能的行使由分散轉變為集中。國有資產管理實行管資產和管人、管事相統一，設立了專門的部門——國資委，將各項權能集中到這一個部門來行使而不是分散到多個部門來行使，并由這個部門承擔清晰的責任。

　　四、“有限收斂”——國有資產委托代理新鏈條之必然。

　　第二層次國有資產委托代理關系內部鏈條調整之目的，在于提高國有資產委托代理鏈條的收斂性。所謂國有資產委托代理鏈條的收斂性，是指國有資產各層級委托人與代理人對國有資產收益最大化的終級關懷程度，能否趨向于真正實現國有資產的保值增值。終級關懷程度越高，則收斂性越大；反之，則收斂性越小。

　　1、傳統體制下，國有資產委托代理鏈條收斂性的描述。

　　實踐證明，傳統國有資產管理體制下，委托代理鏈條的收斂性較小，這主要決定于兩個方面：

　　（1）在“統一所有，分級管理”的集中性國有資產管理體制下，面對龐大規模的國有資產，中央政府沒有能力也不可能對其中的每一部分都擁有充分的信息。

　　信息的不對稱產生兩個后果：一是在行使所有者權利的過程中，面對代理人損害委托人利益的可能性，委托人自身對于國有資產關懷的激勵程度卻因不具備建立對代理人的有效激勵約束機制的能力而下降。二是中央政府所有者權利的行使要借助地方政府的力量，但是，對于由地方政府行使所有者管理權限的國有企業，地方政府卻沒有國有資產的最終剩余索取權和剩余控制權。地方政府管理權與收益權的非對稱性，或者形成中央政府與地方政府之間的利益博弈；或者在地方政府無力爭奪國有資產收益時，往往制造一些不利于國有企業參與市場競爭的障礙，推諉本應該由地方政府承擔的部分責任，無形中這又削弱了中央政府對于國有資產的終級關懷程度。事實上，由于信息不對稱，地方政府已經在實際控制著一些國有資產的管理權限和大部分收益，中央政府已經無法實現對這部分國有資產的真正關懷。

　　（2）國有資產所有者缺位與越位問題嚴重。

　　關于國有資產所有者缺位與越位問題的討論由來已久。在這里，“五龍治水”的存在，使所有者越位與缺位問題有所變異，產生了兩個方面的所有者越位與缺位問題：橫向所有者越位與缺位、縱向所有者越位與缺位。橫向所有者越位與缺位表現為：委托人內部各部門在行使各自所有權權能過程中，如果存在預期收益，相互之間會爭相行使其權能，這時不可避免地出現交叉與過度使用其權能、再次造成政企不分的現象，相反，如果沒有預期收益或出現經營失誤，企業往往找不到相關所有者部門。這種問題產生的重要原因之一是由于所有權權能的分散性使各個部門均行使部分而非全部權能，從而只對國有資產經營效果承擔部分責任，而不用承擔全部責任，但在實際中，很難非常清晰地劃分各自的責任和準確地量化分配到各機構。當不用承擔責任時，也就失去了約束力，越位與缺位必然發生。縱向所有者越位與缺位即為委托人整體與代理人之間的所有者越位與缺位問題。設：S[，傳]——傳統國有資產管理體制下委托代理鏈條的收斂度θ[，1]——橫向所有者越位與缺位度θ[，2]——縱向所有者越位與缺位度——信息不對稱度，則：S[，傳]=f（θ[，1]，θ[，2]，）。由此，S的大小取決于θ[，1]、θ[，2]、，且θ[，1]、θ[，2]、與S成反比。S越小，則收斂度越大；反之，則收斂度越小。

　　2、新體制下，國有資產委托代理鏈條收斂性的描述。

　　新體制下，由于第二層次委托代理關系內部鏈條的調整，國有資產管理實現了“兩個轉變”，委托代理鏈條的收斂性隨之發生了變化。

　　（1）由于在國有資產委托人內部，所有權權能的行使由分散轉變為集中，橫向所有者越位與缺位問題得到消除，θ[，1]不再是S的決定因素，因此：S=f（θ[，2]，）。

　　（2）國有資產委托人由集中轉變為分散，產生了兩個后果：

　　一是國有資產委托代理鏈條分解為兩個不同領域的鏈條：中央政府所管轄國有資產領域的委托代理鏈條和地方政府所管轄國有資產領域的委托代理鏈條。為此，國有資產委托代理關系鏈條收斂度的計算也要分為兩個：S[，新中]和S[新地]。S[，新中]——新體制下中央政府所管轄國有資產領域的委托代理鏈條收斂度；S[，新地]——新體制下地方政府所管轄國有資產領域的委托代理鏈條收斂度。

　　二是由于出現中央政府和地方政府兩個委托人主體，信息不對稱系數也分為兩個：[，1]和[，2]。[，1]——中央政府信息不對稱度；[，2]——地方政府信息不對稱度。從而：S[，新中]=f（θ[，21]，[，1]）；S[，新地]=f（θ[，22]，[，2]）。θ[，21]——新體制下，委托人中央政府與代理人之間的縱向所有者缺位和越位度；θ[，22]——新體制下，委托人地方政府與代理人之間的縱向所有者缺位和越位度。

　　中央政府作為國有資產委托人，其本身必然對于規模大大收縮的國有資產的信息不對稱度得以縮小，即[，1]＜。同時，由于劃歸地方政府的國有資產往往已經在實質上歸屬于地方政府，地方政府享有管理權和收益權，而且，這些國有資產具有相當的地域性，地方政府對于它們較為熟悉和了解，因此，[，2]＜。于是：S[，新中]＜S[，傳]；S[，新地]＜S[，傳]。可見，經過改革，國有資產委托代理新鏈條的收斂度得到了提高。

　　3、國有資產委托代理鏈條根本性收斂的不可能性。

　　盡管經過改革，S的決定因素數目得以減少，同時，兩個鏈條的信息不對稱度均要小于傳統體制下的信息不對稱度。但是，S的決定因素和每個鏈條的信息不對稱畢竟沒有得到根本消除。因此，國有資產委托代理鏈條的收斂性也不會實現根本性收斂。理由如下：

　　（1）“經濟人”性質的存在使國有資產委托代理鏈條不可能得到根本性收斂。

　　國有資產管理體制改革的利益相關者的“集體人”性質，使它們依舊關心國有資產的保值增值，努力實現國有資產收益的最大化。然而，市場經濟的本質決定了這些利益相關者必然也是“經濟人”。特別地，國有資產委托人——政府，是由作為具體個體的人來組成的，這些具體的人關心自身利益是合乎邏輯的，他們很難做到“全心全意”努力實現國有資產保值增值。正如亞當·斯密指出的，“在錢財的處理上，合股公司的董事為他人盡力，而私人合伙的合伙人，則純是為自己打算。所以，要想合股公司的董事們監視財物用途，像私人合伙的合伙人那樣用意周到，那是很難做到的。”因此，對于一個“集體人”與“經濟人”混合體，是不可能實現國有資產委托代理鏈條根本性收斂的。

　　（2）中央政府和地方政府成為不同領域國有資產所有者代表，在一定程度上分化了信息不對稱問題。

　　在它們各自領域內的信息不對稱度均小于原有“統一所有”體制下的信息不對稱度，這樣，中央政府和地方政府對于各自所有權領域國有資產的關懷能力得到提高，能力的提高則為關懷度的提升提供了基礎。然而，委托人與代理人之間的信息不對稱是永恒的，或許，這樣或那樣的條件會使這一假設放松，但是市場經濟的不確定性永遠不會使世界成為透明的。所以，這種關懷能力的提高是動態有限的，從而，關懷度的提升也必然是動態有限的。

　　需要強調的是，以上僅為理論探討，實踐中，此次改革所實現的轉變并不徹底。在國有資產委托人內部所有權權能行使的轉變過程中，僅僅將“五龍治水”中的“三龍”合而為一，而且在重組過程中，使擁有“投資決策權”的“龍”的勢力擴大，形成了當前局面：“三龍治水”。這樣，S的決定因素在事實上并沒有減少，仍為三個：θ[，1]、θ[，2]、，只是相對而言，θ[，1]降低了一些而已。最終，現行國有資產委托代理鏈條收斂公式為 S[，新中]=f（θ[，11]，θ[，21]，[，1]），S[，新地]=f（θ[，12]，θ[，22]，[，2]），S[，新中]＜S[，傳]S[，新地]＜S[，傳]，θ[，11]＜θ[，1]，θ[，12]＜θ[，1]，θ[，11]——現行體制下，委托人中央政府內部的橫向所有者越位與缺位度；θ[，12]——現行體制下，委托人地方政府內部的橫向所有者越位與缺位度。

　　總之，國有資產委托代理新鏈條收斂度的提高必然是“有限收斂”。在今后的改革深化過程中，我們必須認識到和立足于這一現實。

　　五、結論與政策建議。

　　綜合以上分析，真正實現國有資產委托代理鏈條的根本性收斂具有不可能性。基于此，在國有資產管理體制改革過程中，單純依靠內在約束是很難實現國有資產保值增值的。應該說，如此大規模國有資產的管理是一個系統工程，結合當前實踐，筆者認為，要實現國有資產管理效率的真正提高，目前需要認真做好以下方面工作：

　　1、構筑有效的國有資產治理結構。

　　治理結構產生以來，主要局限于公司治理結構這一層級。作為各個具體國有企業有機結合的國有資產整體，本身也應該構筑一個有效的治理結構——國有資產治理結構。

　　政府之所以代表國家成為國有資產的委托人，是因為政府代理方式比其他代理方式更具有可操作性，從而，政府代理是國家所有制的邏輯選擇。在這個意義上，政府和國家是國有資產委托代理鏈條上的一個主體的兩個方面，二者等同。然而，國家的組成并不僅僅包含政府，它還包含著立法、司法等各種與政府并列的機構。同時，政府內部有審計、財政、勞動等相關部門。這種國家與政府組成部分的多樣性為構筑有效國有資產治理結構提供了基礎。

　　筆者設想，目前有效的國有資產治理結構應該是雙層級治理結構模式（見圖3）：第一層級，在國家的相關組成機構、政府內部相關部門、國資委之間構筑相互制衡的治理結構。國有資產所有權行使機構：各級國資委。國有資產監督機構：人民代表大會、司法機構；各級政府內部相關機構。第二層級為各級國資委內部組成以及國有資產經營公司形成相互制衡的治理結構。應該指出，在監督機構中必須要引入司法機構，以加大決策失誤所承擔的責任，確實形成強大的約束力。

　　通過雙層級治理結構模式，一方面，可以對所有權行使機構——國資委形成強有力的激勵約束機制，使其能夠在最大程度上努力實現國有資產保值增值；另一方面，可以在國資委和國有資產經營公司之間建立惟一的所有權聯系，由國資委對國有資產經營公司行使出資人權利，充當“老板”，從而確實切斷政府內部其他部門對于國有資產經營公司的干預，減少“婆婆”。

　　2、建立有效的信息公開機制。

　　降低信息不對稱度的途徑，除獲取信息技術手段本身的改進之外，還要建立一種有效的信息公開機制：

　　一是關于國有資產日常管理與運營狀況、國有資產保值增值度等在向人民代表大會報告同時，要向司法機構、向社會公開相關信息，接受司法機構、新聞輿論、社會公眾的監督。

　　二是不僅要公開國有資產保值增值度，而且要公開有關國有資產重大管理決策的程序、內容、相關責任人等。

　　三是建立信息定期公開和重大事項信息重點公開相結合制度；四是建立國有資產管理信息預警制度，一旦出現異常信息，即進入針對異常事件的專門調查程序。

　　3、盡快完善相關法律法規。

　　國有資產管理相關法律法規的完善應從以下著手：

　　一是準確界定中央政府和地方政府行使所有者權利的對象——國有企業的范圍，同時要明確各自的事權如社會保障統籌等，兩者之間不得相互侵占利益、相互推諉責任。

　　二是明確規定中央政府和地方政府的國有資產管理機構是國有資產的惟一所有者代表，其他任何部門或組織不得以所有者代表身份干預國有企業的生產經營活動，保證管資產、管人和管事權利相統一，并得到貫徹落實。

　　三是適應國有經濟戰略性調整的需要，中央政府和地方政府在各自所有者權利行使的范圍內，均有權利適時適地處置國有資產；四是國有資產管理過程中必須做到有法必依、執法必嚴、違法必究，從而切實加強對依法管理國有資產活動的監督，確保有關法律法規的嚴格實施，維護國有資產管理法律法規的統一和尊嚴。

　　4、適應國有資產管理的新要求，加快政治體制改革步伐。

　　從當前的改革實踐看，無論是國有資產管理集中性的有限推進還是有效國有資產治理結構難以構筑，都起因于政治體制改革的滯后。盡管對于強化國家立法機構與司法機構的地位和作用、真正轉換政府職能、根除政府內部的部門利益、進一步解決“三龍治水”等的認識已經較為深入，但是在實際生活中，它們并沒有得到根本性貫徹落實，而這些問題不解決，很難進一步提高國有資產管理的收斂度，國有資產保值增值也將是紙上談兵。因而，加快政治體制改革步伐以適應國有資產管理的新要求已成為一項非常緊迫的重大任務。

　　參考文獻：

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