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農(nóng)村土地制度改革的必要性與推進(jìn)建議論文

時間:2021-06-17 19:53:33 論文 我要投稿

農(nóng)村土地制度改革的必要性與推進(jìn)建議論文

  摘要:土地制度本身的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性決定了農(nóng)村土地管理制度改革必須系統(tǒng)推進(jìn),現(xiàn)階段農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地制度三項改革,同樣是相互滲透,互為條件,只有將三項改革協(xié)同推進(jìn),才能取得成功的制度創(chuàng)新績效。為此,應(yīng)強(qiáng)化頂層設(shè)計,厘清相關(guān)土地制度改革之間的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性;注重統(tǒng)籌試驗(yàn),開展土地制度綜合改革試點(diǎn);開展核心問題的理論研究,為改革的協(xié)同推進(jìn)提供指導(dǎo)。

農(nóng)村土地制度改革的必要性與推進(jìn)建議論文

  關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地管理制度;改革試驗(yàn);系統(tǒng)思維;政策建議

  現(xiàn)階段,我國的農(nóng)村土地管理制度改革已到了重要的攻關(guān)期,特別是農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革“三塊地”改革試點(diǎn)的開展,標(biāo)志著我國幾項關(guān)鍵的農(nóng)村土地管理制度改革正式拉開了序幕。近年來,我們對江西、貴州等省的農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新情況進(jìn)行了長期的跟蹤調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn),農(nóng)村土地管理制度改革是一項系統(tǒng)工程,涉及到土地管理制度的方方面面,以及財稅、金融等相關(guān)領(lǐng)域,只有對各項改革系統(tǒng)設(shè)計、統(tǒng)籌試驗(yàn)、協(xié)同推進(jìn),才能取得較好的制度創(chuàng)新績效。本文暫且不論財稅、金融等相關(guān)領(lǐng)域,僅就各項土地制度改革的系統(tǒng)性作如下分析。

  1 土地制度本身的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性決定了農(nóng)村土地管理制度改革必須系統(tǒng)推進(jìn)

  作為規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會行為的一項基礎(chǔ)性制度,圍繞宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、滿足實(shí)際管理需求,土地制度本身也在發(fā)展演化,逐步分解出各種各樣的具體制度,這些制度構(gòu)成了一個系統(tǒng)的有機(jī)整體,共同為社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供有效的土地要素保障。各項具體制度之間存在著相互依賴、相互制約的關(guān)系,如果機(jī)械地截斷制度之間的關(guān)聯(lián)性,孤立地試驗(yàn)?zāi)骋豁椫贫雀母锛炔豢茖W(xué)也不現(xiàn)實(shí)。

  以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革為例,據(jù)貴州湄潭和銅仁的改革實(shí)踐,兩地都是通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)來撬動農(nóng)村土地管理制度的系統(tǒng)改革。一方面在符合規(guī)劃和用途管制的前提下,允許工商業(yè)主直接使用集體建設(shè)用地從事經(jīng)營活動,改變了原有的征地格局,縮小了征地范圍;另一方面,大量的閑置宅基地在轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性建設(shè)用地的過程中實(shí)現(xiàn)了價值顯化和高效利用,打通了宅基地分配、使用、退出等各個環(huán)節(jié)的死結(jié)。因此,集體建設(shè)用地入市改革必然涉及到征地制度和宅基地管理制度改革,三項制度相互滲透,互為條件,只有將三項改革協(xié)同推進(jìn),才能取得較好的制度創(chuàng)新績效。

  1.1 沒有土地征收制度改革與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的`同步推進(jìn),難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場目標(biāo)

  一方面,如果不改革現(xiàn)行的土地征收制度,不把經(jīng)營性用地排斥在土地征收的適用范圍外,在與國有土地同等入市、同權(quán)同價的情況下,不論是地方政府,還是用地企業(yè),都會選擇走土地征收之路,從而導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏生存空間。這是因?yàn)椋凇巴恋刎斦爆F(xiàn)狀尚未得到徹底改變的情況下,地方政府不得不擔(dān)憂“在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中能獲取多少經(jīng)濟(jì)收益”的問題,而土地征收則能獲取穩(wěn)定的收益,可繼續(xù)擴(kuò)充土地財政;對于用地企業(yè)而言,土地征收能確保抵押、租賃、入股等各項權(quán)利的實(shí)現(xiàn),不必?fù)?dān)心農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是否擁有長期穩(wěn)定的收益和處分權(quán)利。另一方面,單純地試驗(yàn)征地制度改革,嚴(yán)格界定“公共利益”的征收范圍,如果不放開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市,則缺乏非“公共利益”建設(shè)用地的供地途徑。

  土地征收改革與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是一個因果互動的關(guān)系,必須同步推進(jìn),才能朝著城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場目標(biāo)前進(jìn)。

  1.2 沒有農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的同步推進(jìn),難以構(gòu)建有效的農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化土地資源配置機(jī)制

  人口聚集是形成農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場需求的基本前提,然而目前缺乏流轉(zhuǎn)的農(nóng)村宅基地管理制度已成為了制約人口聚集的最主要因素。一方面,位于小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃區(qū)的閑置、低效利用農(nóng)村宅基地難以盤活,不僅影響著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)模的形成,而且影響著新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),制約著對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的吸納能力,甚至還可能產(chǎn)生新的“城中村”,給社會管理帶來不便。另一方面,小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃區(qū)之外零星分散的農(nóng)村宅基地,由于子女上學(xué)和外出務(wù)工,一些農(nóng)戶紛紛搬往小城鎮(zhèn)居住,導(dǎo)致這些村莊的空置率很高。由于不能有償流轉(zhuǎn)或村集體有償回收,這些宅基地難以為農(nóng)戶向小城鎮(zhèn)聚集提供任何資金幫助,無償放棄又心不甘,最終成為了農(nóng)戶的“雞肋骨”.因此,在推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的同時,創(chuàng)新宅基地管理制度,打通低效、閑置宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)化通道,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地有償流轉(zhuǎn)或村集體的有償回收,一方面為小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市形成規(guī)模創(chuàng)造條件,激活了市場需求;另一方面也盤活了閑置、低效利用的農(nóng)村宅基地資產(chǎn),提升了農(nóng)戶向小城鎮(zhèn)聚集的財力支撐,有利于促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的就地城鎮(zhèn)化。

  農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是一對互為促進(jìn)的關(guān)系,必須同步推進(jìn),才能構(gòu)建有效的農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化土地資源配置機(jī)制,推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的同步協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

  1.3 沒有土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善的同步開展,農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地三項制度改革將缺乏科學(xué)的試驗(yàn)基礎(chǔ)

  土地利用總體規(guī)劃是土地利用與管理的龍頭,是土地制度實(shí)施的基礎(chǔ),現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃難以滿足農(nóng)村土地征收制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度三項改革的需求。

  一是“公共利益”的征收范圍和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的對象難以明晰。現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃與區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃并不銜接,且土地利用總體規(guī)劃中的用途管制中也沒有區(qū)分是集體經(jīng)營性還是宅基地用地或公益性建設(shè)用地,既無法在空間上界定“公共利益”的征收范圍,也難以評判“符合規(guī)劃和用途管制”這個農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市前提條件。二是如果以現(xiàn)狀用途確定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍,由于潛力較小將使改革缺乏現(xiàn)實(shí)意義。從工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的集體土地現(xiàn)狀存量看,潛力很小,特別是沒有經(jīng)歷鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展時期的內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份,又在上世紀(jì)90年代中期的產(chǎn)權(quán)調(diào)整政策中,對位于城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的供銷社、食品廠、糧站等集體商業(yè)性建設(shè)用地都轉(zhuǎn)為了國有土地,剩下保留集體性質(zhì)的建設(shè)用地,基本上都是規(guī)劃建設(shè)用地之外的土地。以江西省贛縣為例,據(jù)全面的摸底調(diào)查,目前全縣共有農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地116宗1057.42畝,用途雜亂,涉及磚廠、采石(沙)廠、養(yǎng)豬場、建材加工廠、攪拌站、瀝青庫、榨油廠、機(jī)米廠、碾米廠等40多種。其中規(guī)模小于1畝的宗地為50宗,占總宗數(shù)43.1%,宗地規(guī)模小限制了規(guī)模化流轉(zhuǎn)。另外,80%存量經(jīng)營性集體土地分布在城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃范圍之外,入市缺乏規(guī)劃依據(jù)。三是宅基地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)劃依據(jù)。目前廣大農(nóng)村的居民點(diǎn)體系規(guī)劃普遍缺失,更沒有在土地利用總體規(guī)劃得到體現(xiàn),哪些宅基地屬于建設(shè)規(guī)劃范圍允許進(jìn)一步流轉(zhuǎn),而哪些宅基地不在建設(shè)規(guī)劃范圍之內(nèi),必須進(jìn)行復(fù)墾而不允許流轉(zhuǎn),沒有判斷的依據(jù)。

  要以“多規(guī)合一”的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善為契機(jī),把社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)體系建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃,與土地利用總體規(guī)劃結(jié)合在一起,特別是突出農(nóng)村居民點(diǎn)體系布局規(guī)劃和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃,明確區(qū)分經(jīng)營性建設(shè)用地和公益性建設(shè)用地,并體現(xiàn)在土地利用總體規(guī)劃的用途管制之中,從而為農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地流轉(zhuǎn)三項改革提供規(guī)劃依據(jù)。

  2 推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革系統(tǒng)試驗(yàn)的建議

  2.1 強(qiáng)化頂層設(shè)計,厘清相關(guān)土地制度改革之間的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性

  充分尊重土地制度系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性的客觀規(guī)律,對當(dāng)前迫切需要推進(jìn)改革的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地使用、土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善等多項土地使用制度,從理論上闡述清楚相互之間的依存關(guān)系,繪制出清晰的制度系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性脈絡(luò)圖。在頂層設(shè)計階段,就要加強(qiáng)制度之間的協(xié)調(diào),在分別制定農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地使用、土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善的改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則時,除了突出不同制度改革的自身需求外,還必須對不同實(shí)施細(xì)則之間的協(xié)同性和耦合性進(jìn)行科學(xué)論證。

  2.2 注重統(tǒng)籌試驗(yàn),開展土地制度綜合改革試點(diǎn)

  綜合改革試點(diǎn)是驗(yàn)證土地制度系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性的最好實(shí)踐,也是探索形成可復(fù)制、可推廣改革成果的最好途徑。建議國家在選擇農(nóng)村土地管理制度改革試點(diǎn)時,要注重統(tǒng)籌試驗(yàn),確立農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地使用、土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善等四項土地管理制度綜合改革試點(diǎn)。只有通過綜合改革試點(diǎn),才能提高改革的系統(tǒng)性和完整性,形成改革合力。

  2.3 開展核心問題的理論研究,為改革的協(xié)同推進(jìn)提供指導(dǎo)

  農(nóng)村土地管理制度改革的系統(tǒng)思維,不僅體現(xiàn)在不同土地制度之間的協(xié)同,也體現(xiàn)在土地制度與外部環(huán)境的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)中,特別是對現(xiàn)階段農(nóng)村土地管理制度改革涉及的核心問題,應(yīng)加強(qiáng)理論研究。一是村集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)。為了避免以往農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的越俎代庖,以及土地征收、宅基地流轉(zhuǎn)中村集體主體地位的缺失,加強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)是開展農(nóng)村土地管理制度改革繞不過的核心內(nèi)容。二是利益分配機(jī)制的構(gòu)建。利益分配是農(nóng)村土地管理制度改革中核心而敏感的問題。兼顧國家、集體、個人利益是土地制度改革的基本目標(biāo)之一,“農(nóng)民利益不受損”,也是開展試點(diǎn)的三大底線之一。但農(nóng)民到底有多大利益?包括哪些具體表現(xiàn)?在農(nóng)村土地管理制度改革試點(diǎn)中,如何避免土地使用者的“漫天要價”?村集體經(jīng)濟(jì)組織及其它村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益如何體現(xiàn)?這些都迫切需要在理論上加強(qiáng)研究,為實(shí)踐操作提供指導(dǎo)。

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