投資建設審計工作調查報告
加快轉變經濟發展方式，關系改革開放和社會主義現代化建設全局，是深入貫徹落實科學發展觀的重要目標和戰略舉措。在經濟轉型大趨勢的推動下，中央制定了一系列的政策措施，各級政府都在為鞏固應對國際金融危機沖擊的成果，提高國民經濟發展可持續性發展能力而不斷加強政府投資項目建設，這些項目投產竣工是否有助于產業結構調整，增強經濟發展的內在動力，資金使用是否能充分發揮效益，能否保持經濟平穩較快發展，將是政府投資建設項目審計所面臨的重大課題，值得我們每一個投資審計人員深思。
一、經濟轉型發展對政府投資審計提出的新要求
黨的十七大以來國民經濟轉型發展的趨勢對政府投資審計提出了新的要求，政府投資審計必須認真反思，準確定位，發揮好投資審計服務經濟轉型發展的作用。
(一)要變革傳統的投資審計理念。黨的十七大提出要加快轉變經濟發展方式。政府投資建設項目在推動地方經濟轉型發展上起著舉足輕重的作用。而傳統的政府投資審計，在審計理念上還存在許多不適應形勢發展的地方，主要表現為重監督，輕服務;重查找問題，輕提出建議;重事后監督，輕事前、事中監督;重工程的經濟效益評價，輕工程的環境和社會效益評價。這些問題如不能得到很好的解決，政府投資審計就談不上很好的為經濟轉型服務。因此，政府投資審計必須更新審計理念，以適應形勢發展的需求。要實現“三個轉變”，即由以監督為主向監督、服務并重轉變;由事后審計為主向事前、事中、事后審計相結合，注重全程監督轉變;由注重評價項目資金的經濟效益向注重評價項目資金的經濟效益、環境效益和社會效益轉變。
(二)要采取靈活的審計工作方法。從目前的情況來看，由于經濟社會的快速發展，政府投資項目逐年增多，投資規模也呈加大的趨勢，審計風險越來越大，這些都給審計機關帶來了不小的壓力。因此，審計機關必須改進工作方法，在提高審計質量和效率上下功夫。一方面，要堅持“全面審計，突出重點”的工作原則，在對政府投資建設項目審計實行“全覆蓋”的基礎上，加大對于影響經濟社會發展的重大建設項目和“十二五”規劃中重點發展領域的投資項目審計。通過審計，揭示帶有普遍性、規律性的問題，從機制、體制和制度層面提出深層次的審計建議，為領導決策當好參謀。這樣就能起到“舉一反三”的作用，避免面面俱到，審計人員整天疲于應付，“胡子眉毛一把抓”，項目卻并沒有審深審透的問題。另一方面要在整合資源下功夫。充分利用現有的審計力量，積極采納其他專業審計成果，減少做重復工作，同時發揮社會專業機構的協審作用，提高審計質量和效率。
(三)要建立科學的績效審計評價體系。政府投資績效審計的評價體系不夠健全，是制約投資審計建設性作用發揮的一個重要因素。由于目前投資績效審計還處于探索階段，評價考核指標體系不夠成熟，評價內容不夠全面，不少審計人員在開展投資審計時，往往對經濟上的違紀違規問題比較關注，對投資決策方面的問題沒有引起重視，而恰恰投資決策方面的問題對影響經濟轉型發展起著相當重要的作用;有的熱衷于追求審減額，認為審減額越大，領導越高興;有的看似在評價投資項目所產生的效益，實際上只注重評價經濟效益，忽視環境效益和社會效益的評價，對項目建設給資源環境造成的破壞視而不見，這些評價方式與經濟轉型發展的大格局是格格不入的。當前的政府投資績效審計亟需建立規范科學的評價體系。
(四)要打造高素質的投資審計隊伍。隨著經濟社會的快速發展，對投資審計人員素質的要求也越來越高。但目前普遍存在投資審計專業人才匱乏的問題，特別是缺少既懂工程審計又懂財務審計，還精通計算機的專業技術人才。一些地方還沒有成立專門的政府投資審計機構，或有機構但缺少編制和專業人員，開展政府投資審計主要依靠聘請社會中介機構參與協審，而國家審計機關的投資審計人員有的就是臨時從其他科室抽調而來的，對投資審計并不精通，過于依靠社會中介機構，國家審計機關的主導作用沒有得到有效發揮，導致政府投資審計風險加大，因此，打造高素質的投資審計專業人才隊伍已成為迫在眉睫的大事，需要各級審計機關引起高度重視并采取有效措施加以解決。
二、深化政府投資審計，促進地方經濟轉型發展
根據經濟轉型發展的要求，政府投資審計必須在審計理念上進一步更新，審計內容上進一步深化，審計方式方法上進一步創新，審計評價體系上進一步完善，才能適應形勢的發展，更好的發揮其職能作用。
(一)審計理念上要體現“兩個服務”。一是服務政府宏觀決策。政府投資項目審計必須以促進依法行政、完善機制、提高政府宏觀調控能力為主要目標。政府投資項目中往往存在低水平重復建設、嚴重的損失浪費和資產流失、建設市場秩序不規范、投資效益差、投資效率低等問題，審計機關必須加強對政府投資項目的績效審計，通過審計，提出建設性的意見和建議，為黨委政府宏觀決策服務。二是服務保障和改善民生。民生問題是黨和國家最為關注的問題。黨的十七屆五中全會提出要堅持把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點。政府投資項目建設是改善地方經濟發展條件、推動地方經濟加快發展的基礎保障，與群眾利益有著密切聯系。一些重大政府投資項目，甚至直接關系到群眾的切身利益。因此，政府投資審計人員一定要牢固樹立“民本審計”的理念，加強對涉及重大民生問題的政府公共投資項目的審計監督，切實維護廣大群眾利益和社會穩定。
(二)審計內容上要做到“五個關注”。一是關注中央重大方針政策和宏觀調控政策的貫徹落實。為應對金融危機的影響，中央加大了重大建設項目資金的投入，同時，也積極實施了積極穩健、審慎靈活的宏觀經濟政策，政府投資審計也要適應這一要求。一方面，要進一步加強對中央促進經濟發展的重大建設項目的審計監督，從投資投向入手，以投資效率、投資質量、投資效益和帶動效應為目標進行審計;另一方面，密切關注宏觀經濟政策的貫徹落實情況，特別是要從政府投資的角度來關注經濟結構調整中可能出現的各種風險問題，重點關注抑制盲目重復建設、防止產能過剩、促進節能減排和加強環境保護等系列政策落實情況。
二是關注政府投資結構。通過審計，關注政府投資的規劃布局和投向結構、分配依據和計劃下達、資金使用、建設管理和資金效益等，著力揭露投資布局、方向和規模不合理，管理不完善、資金效益不高等問題，切實發揮政府投資對結構調整的引導作用。
三是關注民生工程項目和資金的管理和使用。中央提出要把保障和改善民生作為經濟發展的出發點和落腳點，政府投資審計也要加強對重點民生工程和民生資金的`審計，維護人民群眾根本利益。從審計的內容上看，要重點加強對“三農”、教育、扶貧開發、社會保障、醫療衛生、住房建設等領域的建設項目和資金的審計，特別是要高度關注人民群眾普遍關心的保障性安居工程建設問題，促進和諧社會建設。
四是關注“十二五”調整和優化經濟結構國家投資的方向和重點。加強對農業綜合開發、農村安全飲水等農業項目建設和水利、能源、交通、通信和重要原材料等基礎設施建設項目的審計，使這些國家重點支持的建設項目能夠充分發揮其調整和優化產業結構、促進經濟轉型發展的作用。
五是關注政府投資建設項目的績效。重點抓住投資決策、資金管理和使用、投資效果等環節來進行審計監督和評價。在投資決策方面，要分析其決策是否科學，項目建設是否經過嚴密的論證和可行性研究，是否嚴格按照項目法人責任制、招投標制、工程監理制和合同管理制要求實施管理，對勞民傷財的“形象工程”和脫離實際情況的“政績工程”要堅決予以制止;在資金管理和使用方面，要檢查投資項目資金是否按照規定及時足額撥付到位，有無存在滯留、擠占、截留、挪用以及虛報冒領、鋪張浪費問題，項目建設資金管理和使用是否真實、合規;在投資效果方面，除分析投資的經濟效益外，還要分析投資產生的環境效益和社會效益，特別是要分析投資是否能促進經濟可持續性發展，以提高政府投資的績效。
(三)審計方法上要突出“四個結合”。一是工程竣工決算審計與工程概預算審計相結合。目前廣泛開展的工程決算審計容易造成“監督滯后”的問題，往往審計發現了問題，但已經造成了難以挽回的損失，而開展工程概預算審計，特別是加強投資決策方面的分析評估，可以將監督“關口前移”，避免隨意決策和資金的損失浪費，兩者結合能夠大大提高政府投資審計的效能。
二是工程造價審計與財務審計相結合。投資審計從專業角度可分為財務審計和工程造價審計，加強財務審計與工程造價審計結合，揚長避短，優勢互補，對拓寬審計領域，加大審計力度，具有重要意義。目前，投資領域的違法違規問題具有很強的隱蔽性，為了轉移審計人員視線，財務收支上的問題往往夾帶在工程價款結算中，價款結算上的問題又容易擠入財務收支中。財務審計與工程造價審計結合，就可以發揮各自的優勢，將問題查深查透，使違紀違規問題“無處容身”，達到事半功倍的效果。
三是投資項目審計與其他專業審計相結合。開展投資審計，可以與財政審計、經濟責任審計、專項資金審計等同步進行，實現資源整合，成果共享，從而達到拓寬審計領域，加大審計力度，提高審計效率的目的。
四是項目資金的真實、合法性審計與效益性審計相結合。在檢查資金使用真實、合法性的基礎上，加大效益審計力度。通過對政府投入資金的使用效益、管理效果的審計，能促進被審計單位規范管理，有助于加強對權力運行的制約和監督，建設責任政府，促進政府投資科學決策，提高效益。
(四)審計評價上要體現“三者并重”。即經濟效益評價、環境效益評價和社會效益評價并重，這是建立科學的政府投資建設項目審計評價體系的核心。
一是注重經濟效益評價。要重點分析建設單位是否建立健全嚴格的資金管理制度，有無擠占挪用、損失浪費項目資金現象，項目建成后是否直接產生了經濟效益，對于促進地方經濟發展的作用如何等。
二是注重環境效益評價。要重點分析項目建成后對資源環境的影響程度，有無破壞生態環境現象，對當地居民正常的生產生活是否造成一定程度的影響等。有些項目建設對環境的影響要通過相當長一段時間才能顯現出來，這些都應引起審計人員關注。
三是注重社會效益評價。項目產生的社會效益更多的體現在群眾的認同度上。項目建成后能否增強當地經濟發展的后勁，黨委政府和人民群眾是否反映良好，對涉及社會穩定、經濟發展等有關公眾利益方面的情況等，應成為政府投資建設項目審計社會效益評價的重點。經濟效益、環境效益和社會效益評價三者是相互依存，合而為一的，不允許將三者割裂開來孤立的評價某一個方面，或者突出一、兩個方面，掩蓋其他方面的問題。
三、大力加強審計隊伍建設，增強政府投資審計服務經濟社會發展的效能
深化政府投資建設項目審計，隊伍建設是關鍵。由于政府投資審計專業性強，對審計人員的素質要求較高，而目前這方面的人才缺乏，審計力量不足的問題日益突出，已成為制約政府投資審計發展的瓶頸。因此審計機關要采取多種途徑，加強政府投資項目審計人才培養和隊伍建設。
(一)建立人才引進機制，把真正懂投資審計的人才引進來。由于政府投資建設項目審計相對于財政審計、經濟責任審計等其他專業審計而言發展還不夠成熟，不少地方的審計機關配備的多為懂財會知識的審計人員，懂工程造價審計的人才并不多，而投資審計近年來發展迅速，任務多，要求高，責任重，迫切需要增添專業人才，因此，必須要建立人才引進機制。一方面，地方政府要為投資審計機構適當增加編制，為人才引進提供保障;另一方面，要提高投資審計準入門檻，嚴把進人關，重點引進審計機關所亟須的工程技術人才，尤其是既懂工程技術又懂財務審計的復合型人才，使投資審計能夠在一個高起點上發展，避免引進人才不當，造成重復浪費。
(二)建立學習培訓機制，提高投資審計人員自身素質。對現有的投資審計人員，要進行內部挖潛，從提高自身素質入手，建立學習培訓機制，加大培訓力度，輪流派出去參加上級審計機關組織的投資審計培訓學習，并鼓勵在職人員參加學歷教育和專業技術職稱考試。通過多種形式，培養一批既懂工程，又懂財務，而且能熟練運用計算機進行審計，熟悉政策、法規的全方位復合型人才，使政府投資審計能迅速步入發展的“快車道”。
(三)建立人才培養機制，著力培養投資審計骨干。要加大對投資審計人才培養力度。一方面，積極選派敬業精神強，工作熱情高，發展潛力大的同志特別是年輕審計人員，參與上級審計機關組織的大型投資項目審計，讓他們跟隨經驗豐富的專業審計人員學本領;也可以向社會協審機構的專業人員學習。另一方面，要大膽培養和使用骨干，給他們壓擔子，加負荷，讓他們擔任重要投資項目的主審，使他們豐富實踐經驗，盡快成長起來。
(四)建立資源整合機制，充分發揮社會審計機構的協審作用。對現有的審計資源進行整合。可以通過科室內部調節的方式，把真正懂工程造價審計的人員放到投資審計機構工作，使人盡其材。同時，以國家審計機關為主，充分利用社會中介機構力量，彌補審計力量不足。通過建立社會投資審計人才庫，聘請外部專家參與投資審計工作，發揮其經驗豐富，專業技能強的優勢，為我所用;還可以通過公開招標的方式，選擇具有信譽好、資質強的社會中介機構作為協審單位，協助審計機關開展政府投資項目審計，通過采取以上措施，進一步加強政府投資審計隊伍建設，促進政府投資審計健康發展。
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