關于旅游資源開發與保護的調研報告

　　為推動黃水旅游事業快速健康發展，按照縣委的統一部署，縣人大常委會組織調研組，于2009年8月至9月對黃水區域旅游資源保護與開發的有關問題進行了專題調研。調研組先后組織旅游、林業、建委、規劃、市政等縣級部門和黃水鎮政府座談，了解黃水旅游資源開發與保護的現狀;赴江津四面山、武隆仙女山考察，學習其森林公園開發與保護的做法和經驗。現將有關情況報告如下：

　　一、開發與保護的基本現狀

　　(一)資源概況。目前，與黃水旅游資源有關的“牌子”有三塊：國家森林公園、市級風景名勝區和市級自然保護區(簡稱“一園兩區”)。其中1998年成立黃水國家森林公園，2001年成立大風堡市級自然保護區，2002年成立市級風景名勝區。

　　“一園兩區”中，國家森林公園面積最大。1999年規劃面積504平方公里，2004年修編縮小為324.4平方公里，由東、西兩大獨立區域組成，東區(黃水、楓木等)218.6 平方公里，西區(魚池、西沱等)105.8平方公里。按風景游覽區、生態保護區、綜合管理區三個功能區進行管理，其中風景游覽區包括千野草場、靈山佛、畢茲卡、萬勝壩、油草河、洋洞六個景區106.3平方公里，在風景游覽區周邊劃出217平方公里緩沖地帶作為生態保護區，在巖口、萬勝壩、黃水設立占地 1.1平方公里的綜合管理區。

　　風景名勝區原規劃總面積117.5平方公里，涉及黃水、楓木兩鄉鎮6村17組(含黃水鎮萬勝壩村、大風堡村全部及金花村、七龍村、黃水居委和楓木鄉昌坪村部分)。規劃萬勝壩、油草河、大風堡、畢茲卡四個景區，同時劃定兩個核心景區(油草河、大風堡森林和萬勝壩水庫41.5平方公里，中國一號水杉母樹0.9平方公里)。目前正在修編的風景區規劃擬將畢茲卡5.3平方公里、萬勝壩37.5平方公里面積調出，將大風堡西南26.9平方公里森林面積調入，調整后的風景區總面積為101.6平方公里，景區調整為油草河、大風堡、畢茲卡三個，按生態保護區、自然景觀保護區、風景游覽區、風景恢復培育區、發展控制區等功能區進行分區管理。

　　大風堡自然保護區修編后的規劃面積220.43平方公里，范圍涵蓋黃水、楓木、冷水、中益、沙子、悅崍、橋頭、三益等8個鄉鎮22個村5715戶18897 人，同時將西沱鎮部分區域劃入，按核心區、緩沖區和實驗區三個功能區進行分區管理，其中核心區68.95平方公里、緩沖區64.04平方公里、實驗區 87.44平方公里。

　　“一園兩區”規劃面積不同，規劃景點各異，采取的開發和保護措施也不一樣，從不同的角度和不同的側面基本涵蓋了黃水區域的旅游資源。但三者均回避了黃水場鎮規劃區范圍內的旅游項目，均未對旅游場鎮建設和月亮湖、植物園等場鎮內旅游項目開發進行規范。

　　(二)開發情況。經過10余年的集中打造，黃水區域的旅游資源開發已初見成效，現已成為我縣旅游產業發展的龍頭。一是全縣目前向游客開放的相對成熟的5個景區中有4個在國家森林公園，3個在黃水鎮。除三教寺外，畢茲卡綠宮、藥用植物園、油草河均在黃水鎮，千野草場處于國家森林公園西區。二是正在重點開發建設的5個景區中有3個在國家森林公園，2個在黃水鎮。除楓香坪和銀杏堂外，太陽湖、月亮湖在黃水鎮，西沱古鎮處于國家森林公園西區。而楓香坪和銀杏堂也處在黃水區域旅游環線中。三是黃水區域的旅游配套設施相對完善。景區間的連接道路和景區內的旅游道路基本建成，重點景區基本實現了通水、通電、通氣、通訊無盲區。四是以黃水為核心的旅游營銷效果明顯。黃水國家森林公園和西沱古鎮成為“巴渝新十二景”。大風堡自然保護區和千野草場分別被評為重慶最美的森林和重慶最美的草地。成功舉辦了森林旅游節、辣椒文化節等節會活動。“綠色石柱.休閑夏都”已初步形成品牌效應，具有一定的市場影響力。五是黃水區域的旅游招商取得較大突破。先后引進了由甲、浦輝、康居及康莊等公司，開工建設黃水月亮湖民俗生態文化旅游項目、太陽湖生態休閑旅游度假區項目、黃水季佳四星級度假酒店和黃水休閑度假花園。太陽湖旅游項目被列為全市十大生態旅游項目之一，其中大風堡景區一期工程完成旅游接待設施并于9月19日試營業，畢茲卡綠宮景區改造完成并于7月11日對外開放，旅游商業街建設已啟動，五星級森林大酒店已開工建設，萬勝壩環湖路建設工程已進場施工。月亮湖旅游項目已完成由甲廣場3號樓主體工程，準備裝修。黃水季佳酒店和休閑度假花園項目已全面開工建設，目前進展順利。

　　(三)存在的主要問題

　　1.資源開發上：一是速度較慢。二是檔次較低。

　　2.資源保護上：破壞森林生態資源的現象普遍存在。主要表現在，一是毀林種連比較普遍。二是盜伐林木形勢比較嚴峻。三是旅游景點開發和接待、基礎設施建設存在毀林現象。

　　分析產生問題的原因，一是定位不高、底氣不足。不敢奢望“五星”，不敢輕言“休閑旅游首選”，滿足于低水平開發;沒有認識到生態資源的可貴，不敢犧牲局部利益理直氣壯地保護旅游資源。二是規劃滯后，無法指導實踐。盡管先后形成了“一園兩區”規劃和區域旅游規劃，但這些規劃均滯后于黃水旅游資源開發與保護的實踐，有的不但不能規范和指導實踐，反而成為阻礙旅游事業發展的“絆腳石”，需要不斷修編。三是多頭管理導致管理缺失和無序。“一園兩區”分屬林業、環保和市政部門管理，但三個部門均未設立專門管理機構，林政、環保和市政執法基本沒有開展。地方政府和旅游部門涉足較多，但難以管理到位。

　　二、開發與保護的對策建議

　　(一)明確開發與保護的基本原則

　　1.保護優先原則。這一原則有兩個基本內涵，一是既要保護，也要開發。沒有開發，就談不上保護，更談不上保護優先;沒有開發，再好的資源也只具潛在價值，不具有現實價值。要實現黃水“寶地”的價值，就必須高標準開發。要樹立“通過保護提升開發品味，通過開發提高保護水平”的觀念，實現開發與保護的良性互促。二是當保護與開發之間發生不可調和的沖突時，應當暫時犧牲開發的利益，以保護為重為先。生態資源具有不可再生性，而開發項目可以重塑，當開發達不到“五星”標準而又不可避免地破壞生態時，理應保護優先。黃水與四面山和仙女山不同，后兩者場鎮在公園邊或公園外，旅游資源開發和場鎮建設基本不破壞公園內的生態植被，而黃水場鎮處在森林公園的包圍之中，要開發必然或多或少破壞植被，所以黃水的開發比之四面山和仙女山應更審慎。

　　2.政府主導原則。旅游產業具有市場屬性，但它同時也具有公益性。旅游事業需要調動社會各方面的力量共同參與，在市場的引導下嚴格按經濟規律辦事，但它必須在政府的主導下進行。仙女山原整體出讓給長松集團、四面山原整體出讓給新華集團開發管理，均因難以為繼由政府回購，我們應汲取他們的經驗教訓，形成“政府主導規劃、政府主導建設、政府主導景區經營管理”的共識和理念。

　　3.規劃先行原則。這是避免無序建設和無序管理的前提和基礎。要按照“都市休閑度假旅游目的地”的發展定位和“5A 景區之精品、休閑旅游之首選、星級服務之窗口”的發展目標，借鑒市內外的有益經驗，及時聘請國際或國內知名規劃單位重新制定黃水區域旅游總體規劃。在總體規劃的指導下，修訂完善“一園兩區”、黃水場鎮規劃和控制性詳規，以及其他單項規劃。一是要保證規劃的高質量，通過規劃的實施，要能夠確保發展定位和發展目標的實現。二是要注重各規劃的有機統一和有效銜接，特別是“一園兩區”規劃不能各自為陣、相互打架和出現規劃真空，為以后的旅游資源開發和保護帶來隱患。三是要維護規劃的嚴肅性，不能朝令夕改，形同虛設。四是在各規劃中要突出休閑類旅游產品的規劃，要廣泛采納各方意見，多規劃有新意、有市場，能留住游客的休閑度假項目;對觀光類旅游產品宜以保護性規劃為主。

　　4.分區管理原則。要實現黃水旅游資源的有效開發與保護，就應根據不同的規劃區域實施不同的管理措施。“一園兩區”均實行了分區管理，但其劃分標準不同，要求各異，不便操作。建議對三種不同的分區模式進行有效整合，從行政操作層面將黃水旅游區域劃分為核心區、緩沖區和城鎮規劃區。核心區指現在是或將來可以打造為封閉的生態環境不被破壞的“無人區”，城鎮規劃區是指黃水鎮場鎮規劃區，緩沖區指核心區和城鎮規劃區外的區域，包括游覽區、居民區、種植區等。要求核心區“禁”死，緩沖區“控”住，規劃區搞活。

　　(二)實行分區開發與保護

　　1.合理劃分“三區”。實行分區管理的前提是合理劃分核心區、緩沖區和城鎮規劃區。一是要明確核心區的范圍。要在明確核心區性質的基礎上科學劃定其范圍。可以把核心區界定為是生態保存十分完好的原始林區或次生林區，是現在的“無人區”，或者通過生態移民可以形成的將來的“無人區”，是通過遠觀而不是近距離接觸的游覽區，是站在大風堡山頂看到的茫茫原始林海，或者是在洋洞等人跡罕至的地方的大片原始林區。如果能在以繁榮為標志性特征的直轄市形成幾十上百平方公里的“無人區”，那更應該算是直轄市的“寶地”，對于承載薄熙來書記對黃水生態環境的要求具有特別重要的意義。二是要擴大場鎮規劃區范圍。武隆仙女山新區現有規劃面積4.6平方公里，規劃常住人口2.5萬人，遠期規劃面積15平方公里，規劃常住人口8萬人。與仙女山的大手筆相比，黃水鎮現有的3.2平方公里規劃面積明顯偏小，建議近期規劃5平方公里，遠期規劃8—10平方公里。如果說仙女山新區是因為沒有森林阻礙才可以大面積規劃發展的話，那么黃水場鎮正是因為有了森林這一寶貴資源才應該向森林深處“見縫插針”推進。應該明確，即使是場鎮規劃區內的森林，也是不能毀的。那么場鎮單位面積內的常住人口就會比較少，就有必要在場鎮容積率非常小的情況下通過擴大場鎮面積來容納不斷增多的休閑度假游客和為游客提供服務的場鎮居民。建議場鎮規劃區把黃水湖、畢茲卡、藥用植物園等周邊景點包含在內，并沿黃水至冷水、悅崍、魚池、洋洞、楓木等連接公路向外擴展延伸。

　　2.核心區實行“三禁”。嚴格按照“無人區”的標準管理核心區，除少量森林防火和旅游設施外，禁止人類各種生產活動，嚴格實行“三禁”。一是“禁伐”，禁止開山、采石、開礦以及其他原因的伐木行為;二是“禁連”，禁止以黃連為主的各種種植活動;三是“禁牧”，禁止各種放牧行為。要想核心區實現“三禁”，建議實施兩項具體政策。一是實施生態移民政策，將核心區內的農戶逐漸搬出。江津四面山就充分利用重慶市實施生態和扶貧移民的有關政策(渝辦〔2008〕65號)，編制了生態移民方案，2009年實施生態移民86人。二是實施“退連還林”政策。在實施生態移民的同時，參照國家“退耕還林”政策，對核心區內現已開墾的連地或其他農耕地進行適當補償，栽植林木，逐步將連地轉變為林地。

　　3.緩沖區實行“三控”。緩沖區既是核心區和場鎮規劃區之間的緩沖地帶，也是黃水現有農戶主要的生產生活區，還是黃水區域重要的旅游觀光區和悠閑體驗區。緩沖區要采取嚴格的“三控” 措施以盡量減少對生態的破壞，一是嚴格控制緩沖區農戶生產生活范圍;二是嚴格控制緩沖區旅游開發規模和范圍;三是嚴格控制緩沖區基建規模和范圍。建議通過以下具體措施實現“三控”目標：一是嚴控農戶規模，禁止新遷入戶，逐漸遷出、逐年減少;二是合理劃定農戶居住和生產范圍，統一民居風格和種植形式，形成具有觀賞價值的旅游資源;三是根據旅游總體規劃在部分景區、景點周邊適量發展星級農家樂，進一步增強旅游接待能力;四是根據景區規劃適量布局賓館、療養所、培訓中心等旅游接待設施和步游道、高爾夫球場、游泳池等休閑游樂設施;五是限制或禁止在緩沖區內開發旅游地產項目;六是禁止在緩沖區內發展工業項目;七是除必須的公路、水利等基礎設施外，盡可能壓縮基建項目。特別需要強調的是，要嚴格執行《石柱土家族自治縣規范黃連種植保護森林資源的規定》(石人〔2000〕11號)，嚴禁在黃水場鎮周圍5平方公里范圍內、黃水區域公路兩側100米內和主要景點景區周圍種植黃連;緩沖區的種連單位和個人必須在規劃范圍內種植，嚴禁超范圍、超面積種植;全面落實一樁一樹，保證起連還林。

　　4.城鎮規劃區實施“三高”打造“三城”。黃水場鎮是石柱旅游和黃水區域旅游的龍頭，是AAAAA級景區和“都市休閑度假旅游目的地”的重要載體。沒有黃水場鎮的高水平打造，就不可能實現石柱和黃水旅游的提檔升級。建議通過高水平規劃、高規格建設、高標準管理，努力打造“森林生態之城、休閑養生之城、民俗體驗之城”，實現黃水區域旅游的發展定位和發展目標。

　　——作為森林生態之城，要堅持用生態學的原理進行城市規劃設計和管理，做到“城在林中、林在城中”，建成后的黃水場鎮森林覆蓋率近期達到65%以上，遠期達到75%以上。一是要樹立“場鎮建設為森林讓路”的理念，建議場鎮規劃區范圍內200平方米以上的成片樹林和胸徑0.5米以上的大樹原則上都予以保留。二是嚴格實行森林資源占補平衡機制，場鎮開發過程中確需少量毀林的要異地補植并保證成活。三是摒棄“一條街、兩排房”的傳統建設模式，堅持依山傍水“點式”開發，做到“一山一世界、一房一風景”，打造高檔休閑度假小區，把旅游地產開發與休閑度假接待游樂設施建設有機結合起來。黃水老場鎮不再擴展，新開發項目不再以老的傳統的模式建設，而應分散進入林區的空隙區域，堅持在不毀林、少毀林，總的體現土家風情的原則下，逐片開發，形成相對獨立、各具風格和特色的小區，小區之間用三級或三級以下的道路連接，努力把各個小區都打造為景點，成為整個黃水旅游景區的有機組成部分。四是嚴格控制場鎮建設容積率，新開發小區容積率控制在0.3— 0.5以內，每平方公里常住人口控制在4000人以下，避免重走縣城擁擠不堪的老路。

　　——作為民俗體驗之城，重點突出渝東民居文化、武陵土家文化和黃連苦文化，分別建設相應設施。借鑒云南“麗水金沙”、廣西“印象劉三姐”、遼寧“東北二人轉”、利川“土家民俗節目”表演等成功旅游文化經驗，成立專業文藝表演團隊，創作、編排土家民俗和巾幗英雄秦良玉歷史文化節目，傳承和發展國家非物質文化遺產“啰兒調”，由專業表演團隊和民間文化團體通過舞臺全方位展示石柱地域文化風采，增強旅游吸引力。依托黃連產業和黃水藥用植物園，開發“苦文化”系列產品，延長旅游產業鏈，實現“門票經濟”向“產業經濟”的轉變和增長。

　　(三)為開發與保護提供組織保障

　　1.加大領導力度。一是建議縣委政府把旅游產業提上重要議事日程，作為全縣的重要產業甚至是“一號產業”來打造;在全縣形成優先發展旅游業的思想，形成有利于旅游發展的良好環境。二是進一步加大協調管理力度，縣旅游產業發展領導小組要建立定期的議事制度，及時解決黃水旅游產業發展的有關問題。三是舉全縣之力，傾斜投入。對國家增加財政投入、拉動內需舉措和市上出臺的新農村建設、扶貧等相關政策進行整合，將各部門的發展資金向旅游產業傾斜。

　　2.改革管理體制。可供借鑒的模式，一是江津四面山模式。江津于2008年5月設立四面山管理委員會(不再有四面山鎮)，為江津區委政府的派出機構，與區旅游局合署辦公，掛風景名勝區管理委員會、自然保護區管理委員會牌子，在四面山景區范圍內授權行使區級相關部門的管理權和執法權，內設辦公室、城鄉統籌辦、財政辦、旅游發展科、行政審批管理局、綜合執法局等6個執能部門，下設事業單位四面山森林資源管理局和企業四面山旅游發展有限公司，管委會設書記1名(由區委常委兼任)，副書記2名，委員7—9名，主任(局長)1名，副主任(副局長)5名。二是武隆仙女山模式。仙女山森林公園與仙女山新區完全分開管理，其中仙女山國家森林公園管理局作為政府對公園景區的行政管理機構，代表政府對景區履行規劃、保護、開發、建設等行政管理職能，與仙女山林場實行“一套班子、兩塊牌子”，管理局局長兼任林業局副局長和林場場長。仙女山新區則承擔新區范圍內鄉鎮管理開發職能，新區黨委書記由縣委常委兼任。建議綜合吸納兩地的管理模式，進一步改革黃水區域管理體制。通過管理體制改革，一是可以變多頭管理為一頭管理，避免推諉扯皮不作為;二是可以簡政放權讓黃水區域旅游資源管理機構真正擔負起管理職責;三是可以切實加大黃水旅游資源開發與保護的執法力度。

　　3.規范開發行為。在目前旅游產業尚處于起步階段，旅游基礎設施嚴重不足、旅游管理無序的情況下，應切實加大旅游項目建設力度、規范旅游項目開發行為。一是政府舉債建設。應像交通、城建、林業等項目一樣，由政府舉債建設旅游項目，盡快提升黃水區域旅游形象，確保政府對旅游強有力的主導，實現旅游產業的持續健康發展。可以由政府在黃水場鎮開發高檔旅游地產，從中獲取高額利潤，再投入旅游景區景點開發，以此減輕政府債務壓力。二是項目單體招商。旅游項目對外招商宜單個項目招商，不宜輕易用大的景區總體對外招商。三是政府主導經營。政府要加強對景點經營的管理，不能讓企業自行其事，甚至違規經營。四是建立退出機制。要盡快建立健全旅游開發項目退出機制，對占用土地不進行開發或開發達不到協議質量和進度要求的，要制定措施依法強制退出。

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