執行救助制度的現狀調查報告
隨著社會經濟的日益發展，法制建設的不斷完善，通過司法途徑來解決的社會矛盾日益增多，少數案件由于被執行人有的身體殘疾沒有履行能力，有的年老體衰喪失履行能力，有的被判處刑罰短期內缺乏履行能力，有的長期下落不明且無任何可供執行的財產等種種客觀原因，致使生效法律文書確定的權利得不到實現，而執行申請人又屬特困群體，生產生活也極其困難，期待解決基本的生活費用，有的甚至直接影響到人的基本生活。不得不多次上訪，有的甚至采取自殺、自殘等極端方式敦促法院執行，嚴重影響了社會穩定。為維護弱勢群體的合法權益，防止產生新的社會不穩定因素，有必要建立和完善救助制度。
法院已經生效的裁判文書進入執行程序后，因有的被執行人下落不明，無法查找;有的被執行人本身就缺少固定經濟來源，甚至衣食無著，根本沒有履行能力;有的被執行人身患重病或殘疾，自身都需要救濟等原因，有相當一部分執行案件無法兌現或很難兌現造成執行難。特別是在故意傷害(人身損害賠償糾紛)、故意殺人等刑事案件中，被害人或死或傷或殘，很多家庭因此遭受重大經濟損失或完全喪失經濟來源，從而陷入極端貧困的境地，影響社會穩定和諧。同時由于大多數罪犯無財產可供執行，而其家屬或其他親屬也不愿意代為賠償或確實無能力賠償，致使有的被害人父母無人贍養，子女無人撫養，家庭經濟狀況十分困難。為了維護弱勢群體切身利益，保障申請人最基本的生存權，增強能動司法，彰顯人文關懷，于是，執行救助制度應運而生。
一、執行救助制度的成因及意義
(一)執行救助制度的概念和形成原因
執行救助制度是指人民法院在執行案件中，對被執行人確實無能力履行生效法律文書確定的給付義務，而申請執行人因遭受侵害且不能維持當地最低生活標準或因部分或全部喪失勞動力、缺乏必要的生活及醫療費用、生活難以維持，或因受害致死給家庭生活造成巨大生活困難屬于急需救助的社會弱勢群體，在一定條件下，根據申請執行人的申請，由人民法院給予適當資金予以救濟、補助的司法救助行為。
執行救助制度從廣義上講屬于司法救助的范疇，對于它的分析和探討離不開司法救助制度的范疇，不能孤立地和割裂來分析。司法救助(Access to Justice)又稱為訴訟救助，有的學者稱之為訴訟費用豁免制度，最早的術語叫“窮人規范”(Poor Persons Rules)，我國一般稱為司法救助。它是世界各國目前普遍實行的一種司法救濟制度，也是社會民主與法制進步的表現。在歷史上，司法救助最早產生于英國，其建立的理論根據源于公民平等的訴訟權，核心內容是對于窮人、弱者的訴訟救助。從該項制度所指向的對象來看，司法救助制度，實際上是對弱勢群體的保護，是對弱勢群體基本人權的重要保障。經過多年的發展，歐美國家司法救助制度已形成了完備的法律制度體系，對救助對象、范圍、主體等作出具體規定，有力地保護了當事人的訴訟權利。
1999年最高人民法院出臺的《<人民法院訴訟收費辦法>補充規定》第4條第2款正式提出了“司法救助”的概念，是我國司法救助制度的雛形。2005年12月26日，中央政法委《關于切實解決人民法院執行難問題的通知》提出，探索建立特困群體案件執行的救助辦法。2007年1月15日，最高人民法院《關于為構建社會主義和諧社會提供司法保障的若干意見》提出：“完善執行工作機制，加強和改進執行工作。推行執行公開，拓展執行方法，完善執行措施，最大限度實現勝訴當事人的權益;加強國家執行威懾機制建設，促使當事人自動履行生效裁判;建立特困群眾執行救助基金，為他們實現債權提供便利和幫助。” 最高人民法院2009年3月25日發布的《人民法院第三個五年改革綱要》提出，改革和完善司法救助制度，完善執行救濟程序，建立執行救助基金。2009年上半年開展的全國性的清理執行積案活動中，中央政法委員會多次提到要建立特困群眾執行救助基金，為他們實現債權提供便利和幫助。執行救助制度是解決執行難的一種有益的嘗試性措施，部分不具備執行條件的案件長期積壓，得不到及時有效的執行，損害的是司法的公信力，進而危及黨的執政根基，其后果是十分嚴重的。
為此，各級人民法院紛紛出臺改革措施，執行救助基金及救助制度在此時應運而生。
(二)建立執行救助制度的意義
1、化解社會矛盾，促進社會和諧穩定。進行執行程序的案件中，被執行人沒有履行能力的，占歷年全國法院受理執行案件的25%以上，甚至更高比例。這些案件的大部分被執行人通常沒有固定收入和其他財產，有的長期下落不明，有的在監獄服刑，而申請執行人因受害或其它原因，有的因患病急需治療，有的連最基本的生活都難以維持，急需經濟幫助。甚至有少數當事人因權利得不到實現，歸結于法院執行不力，采取極端方式，圍堵法院，上訪鬧訪等方式給法院施加壓力，嚴重損害了法院正常工作秩序，影響法院在人民群眾中的威信。面對特困申請執行人案件大量存在、矛盾較為突出的狀況，執行救助制度是法院必須采取的對策，能緩和申請執行人、被執行人、法院的緊張關系，有效防止因執行不能而誘發新的社會不安定因素。
2、緩解執行難，體現司法為民。執行案件中，有一部分涉及贍養費、道路交通事故損害賠償、人身損害賠償、刑事附帶民事賠償等執行案件，是由于被執行人服刑、下崗、重病、殘疾，沒有能力履行義務，導致申請執行人的權利長期得不到實現，因此陷入生活、生產困境，成為社會弱勢群體。在這種情況下，申請人的合法利益就得不到保障，特別是一些生活困難的申請人，執行目的的實現與否往往關系到其正常的生產、生活。而執行救助基金制度的建立在一定程度上維護了申請人的合法權益，在一定程度上是幫助生活確有困難的當事人擺脫生存危機的有效途徑，體現了司法為民的原則。
3、實現社會公平正義的需要。憲法明確規定了“公民在法律面前一律平等”的原則，公民具有政治、文化、社會、家庭等各種權利，國家權力機關雖制定了各種程序法和實體法予以保障，但“在目前經濟社會發展仍不平衡，貧富差距仍在擴大的情況下，如果沒有對困難群眾特別的制度保護，法庭就容易變成訴訟技巧的競技場，強者和弱者在形式正義面前就很難獲得正義的平衡。”在現實生活中，一些弱勢群體，請不起律師、交不起訴訟費，權利無法得到保護，即便是打贏了官司，也會因面對被執行人也是特殊困難群體，執行難以到位，權益實現不了，同樣使他們的生產和生活陷入困難，不能平等地實現自己的合法權益。實行執行救助，不僅僅是幫助弱勢群體打得起官司，保證有理有據的弱勢群體打得贏官司，更重要的是要實現他們的權益。因此，建立涉訴特殊困難群體執行救助制度是對法律面前人人平等原則制度化的闡釋，它是“公民在法律面前人人平等原則”在司法上的價值體現，通過協調和平衡申請執行人和被執行人權益，體現公平正義。
二、執行救助制度的現狀
(一)我國執行救助制度的立法現狀
目前，我國的執行救助制度尚無統一的立法，體系不完備，分別規定于2005年12月26日，中央政法委下發了《中央政法委關于切實解決人民法院執行難問題的通知》(政法(2005)52號)、2007年1月15日，最高人民法院《關于為構建社會主義和諧社會提供司法保障的若干意見》及最高人民法院2009年3月25日發布的《人民法院第三個五年改革綱要》中，關于救助條件、救助主體、救助范圍、救助標準、救助程序等都沒有統一、明確、完整的規定，缺乏可操作性。根據執行行為所侵害的權利的性質，也可將民事執行救濟分為程序上的救濟和實體上的救濟。當事人、利害關系人的合法權益因強制執行受到侵害的情形大致有兩種，一是因執行方法、措施、執行程序等違反法律規定侵害其程序上的利益，二是因強制執行侵害到被執行人或者案外人實體法上的.權利。對前者，法律上賦予當事人的救濟稱之為程序上的救濟，而后者，即為實體上的救濟。從執行的啟動、實施以至結束，執行救濟包含了對當事人、利害關系人執行異議、對案外人提出的異議及異議之訴、申請執行人提起的申請變更執行法院、執行錯誤的執行回轉等。本文擇取《民事訴訟法》修改前后三項制度運行情況進行實務上的分析，希望能夠為執行體制與機制改革提供一些實務工作者的看法。
(二)當前司法實踐中的具體做法
1、執行救助的條件及對象。目前司法救助有三個方面的條件限制：(1)案由，限制為贍養、撫養、撫育、勞動報酬、人身損害賠償;(2)申請執行人必須為特困群體;(3)被執行人確無履行能力。救助對象。一般而言，申請人必須是特困群體，僅指自然人。如何理解特困群體，在目前制度嘗試過程中，有些法院以申請執行人存在“特殊困難”、“生活困難”、“嚴重困難”為條件;有些法院以“生活貧困”、“無法正常生活”為條件;也有的法院以申請執行人“極度貧困”、“十分貧困”、“家庭經濟困難”為條件。
2、執行救助金的來源。目前，對執行救助金的資金來源上，一般是財政撥付、社會捐贈和法院籌集，以財政撥付為主，以社會捐贈、法院籌集為輔。一般限制每人每案只發放一次。
3、執行救助的審批、發放程序。執行救助金的發放應按照申請執行人提出申請、案件承辦人審查材料、合議庭合議、分管領導審批、政法委審批、財務部門發放的流程管理。
申請執行人以書面或口頭形式提出申請，同時提供附有證明其無法維持當地最低生活標準的證明材料。證明材料至少應包括兩部分內容：一是申請執行人證明自身低于當地最低生活標準的證明材料，包括案件基本案情、家庭收支情況等;二是申請執行人所在地的村(居)委會、街道、鄉鎮出具的證明材料，包括申請執行人家庭經濟困難情況及當地最低生活標準等。
案件承辦人審查材料，一方面要對申請執行人提出的申請及證明材料是否齊全、內容是否有效進行審查;另一方面要將案件已窮盡一切執行措施和方法的調查材料整理附后，與申請執行人的申請材料一并提交合議庭合議、分管領導審批，然后由財務部門支付資金。
三、現行執行救制度存在的問題
(一)執行救助資金來源無保障、數額不平衡。執行救助是社會主義救助制度的組成部分，是人民法院承擔社會責任的一種重要方式。這是對司法救助制度更深層次的認識，但這樣的社會責任僅僅靠人民法院孤軍奮戰是遠遠不夠的。目前很多基層人民法院都設立了執行救助基金專用賬戶，有的是由財政撥付，有的是財政撥付、法院籌措相結合等等，但由于沒有固定的來源和有效的經費保障機制作后盾，很多時候，司法救助只能停留在善良愿望的層面上。經費問題一直是制約我國執行救助工作深入開展的瓶頸。
(二)執行救助的案件類型不統一，甚至可能產生負面影響的問題。雖然目前救助的案由主要為贍養、撫養、撫育、勞動報酬、人身損害賠償等民生案件，但因沒有法定限制，只要出現執行不能、申請人生活困難，均可申請執行救助。很多時候，一部分當事人通過纏訪鬧訪，盲目的訴求，企圖得到救助。政府、法院有可能在沒有健全制度的情況下，把執行救助作為一種安撫申請人的手段，進而引發執行救助資金濫用，需要救助的人得不到救助，導致新一輪的不公平。從救助金實際使用的情況來看,執行救助制度設立給某些當事人造成了錯覺：只要到法院申請執行了，就能實現債權,即使債務人無履行能力,法院可用執行救助金墊付。有的當事人在債權暫時無法實現時,便采取種種方式要求法院從救助金中給付,一旦要求無法得到滿足，便到處上訪,法院迫于無奈只得拿錢買平安,導致了救助金發放條件放寬,違背了設立執行救助制度的初衷,所以必須建立一套嚴格的救助金發放制度。
(三)執行運行程序不統一，導致審批周期過長。目前司法救助處于探索階段，全國各地執行救助金審批發放手續不同，沒有統一的運行流程，導致執行救助金審批周期較長。資陽市的執行救助金制度的審批流程是：各基層法院初步審查救助申請，符合救助條件的，報區委政法委審批。區委政法委審核后，報區財政局。區財政局審核后上報區政府批準執行，由區財政局撥付救助金到法院，法院收到救助金后發放給救助對象。上述審批流程從當事人提出救助申請到救助金發放，耗時5-6個月以上。繁瑣的審批程序及冗長的審批周期難以及時解決當事人的困難，有違執行救助金救急、助困的宗旨，個別身患重疾的當事人甚至因此而得不到及時的醫治。(四)執行救助系墊付性質，尚未建立向被執行人繼續追償監督機制。因監督和管理制度的不完備，在實踐操作中，申請人得到一定救助款后，不再鬧訪，該案予以終結。執行人員不再關注被執行人履行能力，不會主動恢復案件的執行，致使救助資金很難收回，導致很難循環使用，只能是越來越少，而不斷地要求財政撥款，造成被執行人的債務由國家買單。
四、對完善執行救助制度的幾點構想
(一)完善立法。應盡快制定出臺統一的《執行救助法》，將目前散見于各個法律、法規和最高人民法院相關規定中的內容集中起來，對執行救助的指導思想、工作原則、救助對象、救助范圍、救助標準、經費保障等重要問題加以明文規定。這是保障執行救助工作走上規范化、法制化軌道的根本前提，是我國龐大弱勢群體的共同渴求，是推進依法治國、構建和諧社會的迫切需要，是司法關注民生、改善民生、保障民生的應有之義。
(二)保障救助金來源。執行救助制度的經費保障問題是執行救助工作正常開展的根本條件，沒有可靠的經費保障，執行救助工作無從談起。目前我國的司法救助資金來源主要是國家財政撥款，缺乏社會保險機構和個人等社會力量的參與，不利于減輕國家負擔，節約司法資源。參照國外比較成功的模式，救助資金來源可從以下幾個途徑獲得：一是國家財政撥付的專項資金，可根據各地的財政狀況和各級法院在歷年執行案件中所需救助資金，建立穩定的財政投入，以法律法規的形式明確將執行救助金設立納入地方財政預算。二是刑事犯罪案件中追繳的違法所得、贓款贓物、罰金、沒收的財產等資金，按照一定的比例提取給法院，用作執行救助標的款的充實。三是慈善機構募集的社會組織和個人的捐款、捐贈。拓寬救助金的募集渠道，廣泛宣傳和呼吁，動員全社會關愛涉訴特殊困難群體，廣開資金募集渠道募集資金。四是被告人服刑期間的勞動所得提取一定比例。五加大對救助案件被執行人的執行力度，以便墊付的救助金收回后循環使用，減輕財政負擔。
(三)統一救助標準。目前沒有統一的救助標準，救助金審批機構主觀自由裁量權過大，應制定一個統一的救助標準，實現相對公平的救助。筆者認為,執行救助的首先應具備的幾個基本條件應是，1、案由為人身損害賠償、贍養費、扶養費、撫育費及刑事附帶民事人身損害賠償案件;2、申請人生活困難，急需醫療費、生活費等且難以維持當地最低生活水平;3、因被執行人確無履行能力，窮盡了所有的執行措施,導致案件執行不能。然后對符合救助條件的案件，然后按生效法律文書未執行到位金額確定5%-10%的救助比例，同時限定每一個案件的最高救助限額，而這個最高救助限額由各地按當地生活水平及執行救助金的保障情況予以確定。
(四)規范救助運行程序。執行救助應依職權或申請人申請兩種方式啟動，首先應對救助申請進行審查，對符合條件的，提出審核確認意見后提交執行救助部門，對不符合救助條件的不予確認，應當聽取申請人的陳述和申辯，并在規定期限內將不予救助的事實和理由書面告知申請人。對不符合申請救助條件，依然纏訪、鬧訪并造成一定后果的，要采取處罰措施，保障救助程序的正當性。
在規范救助運行程序上，應當有三個問題需要著重解決。一是審批部門，目前實踐中，有的是由法院一家審批，有的是由法院和政法委兩家審批。我認為后者，法院和政法委兩家審批，是一種兩家相互監督的有效機制。二是要限定審批時間和操作流程。在實踐中由于沒有審批時間限制，導致有的執行救助款6個月到1年才審批下來，當事人的困難難以及時有效解決。三是執行救助金的募集和管理部門。建議募集到的執行救助款由審批機關以外的第三方機構予以監管，比如可由省高院設立專項救資金，專款專用，便于及時撥付。
(五)建立完備的監督制度
執行救助制度作為解決社會矛盾,構建和諧社會的一種方式值得倡導，但是設立執行救助制度應理順關系，形成法院參與，政府監督的格局，設立科學的監管制度，使執行救助制度真正實現社會公平正義。
執行救助助監督制度，應從兩方面予以設立。一方面是審批程序的監督。按救助助標準和條件，先由法院審批后，然后報政府指定的第三方(比如政法委)予以審批。同時還可建立執行救助第三人異議制度，對擬批準的司法救助案件向社會公布，對于申請執行人和被執行人經濟狀況有異議的第三人，可在公告后法定期限內直接向法院提出異議，使司法救助接受來自于人民的監督。另一方面是對法院繼續執行的監督。明確司法救助資金性質為墊付資金，執行救助后，要繼續對被執行人財產情況進行查控。建議在每年年底對接受執行救助案件的被執行人進行一次調查和評估，并將被執行人的財產狀況及履行能力向執行救助金募集和管理部門報告。對及時發現的被執行人財產，應將執行所得資金優先納入執行救助資金，以保障執行救助資金的充足性。
總之，執行救助制度作為當前化解人民法院執行難的一項有效措施，作為我國在經濟轉型時期社會保障的必要補充，有利于緩解社會矛盾，促進社會和諧穩定，有待于在實踐中不斷總結、完善，使其不斷完善，為維護社會穩定,構建和諧社會發揮應有的作用。
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